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国外主体功能区发展战略经验

点击数:5118 时间:2018-08-02

  自上个世纪50年代以来,包括美国、德国、法国、日本在内的发达国家先后推行了类似中国主体功能区战略的发展战略,也就是根据各区域板块在资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力等方面的差别,按照板块分工和统筹协调发展的原则,划定各种不同主体功能的区块,并有针对性地实施差异化发展战略和政策,形成了一系列成功的经验和做法。

  弱化行政区划界限,以经济区划为基础制定区域政策

  美国以县级行政区为基本空间单元,依托行政区化体系,根据各地经济社会发展状况对全国经济区划实行动态调整,建立不同等级和层次的经济区划体系,并确定对应的经济分区和区域政策框架。该体系包括区域经济地区组合、经济地区和成分经济地区3个层级,经过多次调整到位的区划框架,包括344个成分经济区和179个经济地区。

  日本在1962年第一次制定全国性的综合开发计划,将全国分成过密地区、整治地区和开发地区三种不同类型,并分别实施差异性政策。后来修订的《日本全国综合开发计划》更侧重如何有效利用现有资源,保护自然环境,采用“定居圈”开发方式控制大城市的发展速度。

  巴西根据本国宏观调控目标,将全国划为5个类型区:疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发(移民)区和生态保护区,并制定相应政策措施引导其发展。

  注重空间规划引领,建立层级清晰的空间规划体系

  整体来看,尽管各国空间规划管理模式不尽相同,但规划体系建设具有四点共性:

  强调配套法律的完备性。如德国国家层面有《联邦空间秩序规划法》,各州也颁布了《州国土空间规划法》。日本有《日本国土综合开发法》《国土利用规划法》《土地基本法》等一系列空间规划法规。较为完备的法律法规体系,为主体功能区规划的制定和实施提供了法律保证。

  强调协调机构的权威性。如法国设立由总理直接领导的国土规划与地区发展委员会,德国成立联邦建设和空间规划办公室,韩国成立由总理担任委员长、相关政府部门领导担任委员的国家国土政策委员会等,由这些部门专门负责空间规划和国家区域政策制定实施的部门与地区间协调。

  强调规划层级的系统性。从英国空间规划涵盖区域空间战略、地方发展框架两级的规划体系到德国的“国家—州/区域—地方”三级规划体系,再到日本的垂直型两级空间规划体系,这些国家的空间规划体系有着一个共同特点,就是层级清晰且分工明确,国家层面的规划注重原则性指引,区域层面的规划偏重战略性,而地方层面的规划则更注重制定操作性和管制性的政策。

  强调规划制定实施过程中的开放性。德国《联邦建筑法》明确规定了公众、公共部门以及其他公共机构参与规划编制的形式,美国、英国、日本等国家允许利益相关方参与规划制定实施的各个阶段也已经成为了共同趋势。

  加强自然资源管理,健全确权登记和审计制度

  世界各国对自然资源开展登记最初始于土地,后来伴随着水、矿产等资源的所有权从土地所有权中划分出来,水、矿产等资源开始由专门的部门管理,登记自然也从土地登记中分离了出来。现今随着信息技术的提高和普遍应用,各国又开始对各种自然资源资产进行统一的登记。比如:美国、加拿大、澳洲等国由本国的自然资源综合管理部门负责自然资源的登记工作,新西兰成立专门的土地信息部负责自然资源的登记工作,智利也成立了专门的不动产登记部门。联合国欧洲经济委员会(UNECE)早在1996年就建议转轨国家在加强土地行政能力建设时,由一个部门负责正式法律信息登记以及技术信息的监管、控制和运营等事务,切勿由两个甚至更多的部门分块切割。

  在强化对自然资源资产确权登记的同时,发达国家同样也重视通过自然资源审计来加强对自然资源的管理。始于上个世纪七八十年代的国外自然资源审计主要对象是企业,主要目的是通过审计督促企业节约使用自然资源和能源。比如:美国环境保护局作为美国联邦一级的权力机构,直接对企业在使用自然资源资产过程中可能的弄虚作假行为进行审计;欧盟则制定生态审计计划,在该计划上登记备案的生产企业必须进行自然资源审计,并向欧盟生态主管部门提供审计报告。

  突出重点功能区保护,构建自然保护地分类体系

  与划定生态保护红线思路相似的自然保护地系统等生态保护方法在国际上已成功实施了近百年。其中,世界自然保护联盟(IUCN)对于自然保护地的治理、管理和立法具有丰富的经验,目前全球已有188个国家和地区参照IUCN的保护地分类体系划定了本地区的生态保护地范围。IUCN的自然保护地分类体系按照管理严格程度的不同划分为3类7级,即严格保护类(Ia、Ib、II)、一般保护类(III、IV)和可持续利用类(V、VI)。各国参照IUCN的分级管理经验,结合本国国情形成了各具特色的自然保护地体系。如,美国构建起包括国家公园、国家荒野保护地、国家森林(草原)、国家野生生物避难地、国家海洋避难地和江河口研究保护地、国家自然与风景河流六类保护地的分类体系,确立了“分级管理, 适度开发”的原则,也就是联邦、州和地方3个层级由不同的管理机构管理,根据保护地类型不同实行保护优先、适度开发。

  俄罗斯和加拿大的自然保护地管理体系与美国类似,也是实施分类、分级、分部门管理。而德国则将生态用地的保护利用与土地规划相结合,也就是在制定规划时规定必须按一定比例预留保护地,以达到保护生态用地的目的。 比如:柏林在土地规划中明确规定自然保护区面积占比不能低于城市面积的3%,景观保护区域面积占比不能低于城市面积的20%。

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